Международные гуманитарные связи

Взаимодействие Федеративной Республики Германия с Европейским Союзом в сфере социальной политики

Аннотация: статья посвящена исследованию аспектов взаимодействия ФРГ и ЕС по социальным вопросам. Анализ сотрудничества проводился по таким вопросам, как политика в отношении занятости, образование и здравоохранение, а также указаны причины, положившие начало такого рода взаимодействию.

Ключевые слова: ФРГ, ЕС, социальная политика, занятость, образование, здравоохранение.

Abstract: the article explores the partnership of the FRG and the EU in the field of social policy. The research was conducted in such areas of social policy as employment policy, education and healthcare, and the reasons for such a cooperation were also mentioned.

Keywords: the FRG, the EU, social policy, employment, education, healthcare.

В настоящее время социальная политика является одним из важнейших направлений деятельности государства, так как от того, как она организована и как она осуществляется, зависит стабильность в обществе и уровень благосостояния и социальной защищённости граждан. Кроме того, учитывая, что сейчас экономические успехи во многом обуславливаются степенью развитости так называемых «людских ресурсов» или «человеческого капитала», можно понять внимание стран Европы, а также Европейского союза к социальной политике.

Германия стала одной из первых европейских стран и стран мира в целом, которая создала систему социального вспомоществования, что в те времена (конец XIX в.) помогло элитам Германской империи получить поддержку широких масс, особенно рабочих, в противовес набиравшим силу левому и социал-демократическим движениям [4]. Впоследствии социальная политика продолжала выполнять практически такую же роль в Германии вплоть до 1950-х гг., когда в воссозданной союзниками Западной Германии (ФРГ) появилась острая необходимость обеспечить экономический рост и восстановление разрушенной промышленности, но в то же время и предоставить определенный набор социальных гарантий трудящимся.

В то же время уже тогда самостоятельно решать многие проблемы и вызовы времени, связанные с социальной проблематикой (правда, в основном это были вопросы трудовой политики и защиты работников), было уже трудно и непродуктивно. Именно поэтому, социальная тематика вошла в основные договоры, положившие начало Европейскому объединению угля и стали (ЕОУС), а затем и Европейским сообществам, у истоков основания которых в числе «первых шести» была и ФРГ. Немного раньше, в 1950 г. ФРГ присоединилась и к Совету Европы, в числе приоритетов которого была и защита социальных прав человека.

Еще в начале 1950-х гг. договоры, учредившие ЕОУС, ЕЭС и Евратом, предусматривали социальные меры, нейтрализующие отрицательные последствия реорганизации экономик стран Сообществ в процессе интеграции. Данные положения в основном затрагивали рабочих металлургической, угольной и атомной отраслей. Например, в ст. 56 Договора о ЕОУС увольняемым рабочим гарантируются пособия и курсы по переобучению [17].

После успешного начала интеграции в области промышленности, с середины 1950-х гг. стал осуществляться курс на общую экономическую интеграцию. С целью создать общеевропейскую экономику странами «шестёрки» (ФРГ, Франция, Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия) была предложена идея гармонизации национальных социальных и налоговых систем. В то время как Франция являлась активной сторонницей данной идеи [11, р. 296], другие члены, считавшие социальную политику неотъемлемой частью национального суверенитета, в особенности ФРГ, данную идею не поддержали.

Линии производства молока: оборудование Линии переработки молока.

Компромиссом стал Римский договор о создании Европейского экономического сообщества (1957). Целью Сообществ было объявлено повышение уровня жизни во всех государствах-членах, однако социальные меры, были отданы на усмотрение стран «шестёрки». Это привело к тому, что различия в социальной политике стран-членов Сообществ стали увеличиваться, вступление в ЕС стран бывшего «восточного блока» усилило данный процесс, в то время как экономическая интеграция, напротив, увеличивалась. В итоге асимметрия между социальным и экономическим направлениями интеграции сохраняется и по сей день [1].

Учитывая тот факт, что изначально вступление ФРГ в Европейские сообщества было продиктовано в первую очередь желанием быть «нормальной страной» и частью Европы, а также экономическими мотивами, взаимодействие с Европейскими сообществами по социальной проблематике не занимало первоочередное место в списке приоритетов правительства Конрада Аденауэра, канцлера ФРГ [14, р. 12].

Более того, Германия при поддержке других стран «шестёрки» отвергла проект Франции, предложившей интегрировать не только экономическую сферу, но и социальную. В результате, выборочная европеизация областей объединения привела к тому, что экономика стала развиваться на коммунитарном уровне, а принципы экономической организации стали одинаковыми в странах-членах ЕС (за счет введения единых стандартов производства, продукции и т.д.), в то время как развитие социальных систем стран-членов происходило фактически только в рамках национального государства [1].

Можно предположить, что причины, побудившие ФРГ оградить свою социальную сферу от вмешательства ЕС путем передачи Сообществам полной компетенции были следующие.

Во-первых, Германия является страной, первой создавшей систему социального вспомоществования, основанную на сложных компромиссах между центром и землями, имущими и неимущими слоями населения, и поэтому довольно непростую для регулирования. Вероятно, у представителей ФРГ не было уверенности в том, что, передача компетенций в социальной политике наднациональному органу, тем более в послевоенный период, обеспечит Германии социальную стабильность.

Во-вторых, (и это представляется наиболее весомой причиной) социальная тематика к тому времени (начало-середина 1950-х гг.) превращалась в одну из важнейших частей предвыборных программ партий (особенно левых и социал-демократических), так как именно наделенный избирательными правами рабочий класс стал одной из крупнейших групп избирателей. Завоевание его расположения могло обеспечить партии победу на выборах [3, р. 155]. Отдать компетенции в социальной политике означало существенное изменение отношений партий и электората, причем не только в Германии, а также лишение существенной части суверенитета.

В целом, федеральное правительство Германии и его предшественники положительно относились к той роли, которую выполняет Европейский союз в социальной области. Германия поддерживает ЕС в его стремлении учитывать социальные аспекты в каждом направлении политики ЕС. ФРГ также выступает создание европейского социального пространства в той мере, в какой это позволяет сгладить негативные эффекты экономической интеграции и предотвратить настроения евроскептицизма [12].

Как один из лидеров ЕС и как государство со сформированной социальной системой Германия (как и «старые» члены ЕС) вполне может себе позволить проводить выборочную интеграцию отраслей социальной политики или поддерживать такие социальные инициативы, которые преимущественно выгодны самой Германии. К примеру, государства Восточной Европы (Польша, Чехия, Словакия и Словения) такой возможностью не обладают. Причина заключается не только в различном уровне экономического развития этих стран и ФРГ, но и по большей мере в том, что этим странам для вступления в ЕС потребовалось коренным образом перестроить свои социальные системы, основанные на социалистических принципах. Данный процесс был невозможен для этих стран без координации и помощи со стороны ЕС, что и предоставило Сообществу внушительные полномочия для организации социальных систем в этих странах [2].

Что касается направлений социальной политики, по которым Германия взаимодействует с ЕС, то это в основном трудовая политика (в частности вопросы занятости), здравоохранение и образование. Несмотря на то, что Германия является развитым социальным государством, а её социальная направленность закреплена в Конституции, современные вызовы германскому обществу (в том числе и миграционный кризис) и членство в ЕС способствуют тому, что социальная сфера, прежде являвшаяся областью компетенции только национального государства, испытывает на себя и влияние внешних сил.

В отношении политики занятости на Германию в полной мере распространяется трудовое законодательство ЕС. Взаимодействие ФРГ с ЕС по вопросам трудовой политики и занятости осуществляется посредством Федерального министерства по труду и социальным делам и Европейской комиссии с подотчётными ей фондами. Так, на 2014-2020 гг. Европейский социальный фонд выделил Германии около 7,5 млрд евро [19], из которых 36% пойдут на программы, разработанные федеральным правительством, а 64% на программы земель.

Согласно федеральной заявке [21], представленной в Фонд, основными приоритетами Германии является повышение занятости, в особенности среди женщин, рост т.н. «непрерывного» образования и поддержка программ по переобучению и перепрофилированию работников, понижение уровня длительной безработицы, а также улучшение перспектив на рынке труда для молодого поколения.

Кроме того, Евросоюз оказывает содействие государствам-членам по материальной поддержке граждан других стран ЕС, проживающих на их территории. Так, в Германии с 2016 г. действует Европейский фонд по оказанию помощи наиболее обездоленным [22]. Средства Фонда направлены гражданам ЕС, недавно приехавшим в Германию, их детям и бездомным, при этом не имеющим доступа к консультативным услугам и социальной помощи в рамках социальной системы ФРГ. Бюджет Фонда в ФРГ составляет 93 млн евро, из которых 85% средств предоставляет ЕС, 10% правительством ФРГ, а оставшиеся 5% приходятся на организации и компании, участвующие в организации проектов Фонда. На данный момент Фонд осуществляет 84 проекта [20], благодаря которым их участники могут получить доступ к консультативным и медицинским услугам, посещать языковые и интеграционные курсы, а также найти работу в Германии.

В отличие от политики в отношении занятости образование и здравоохранение не являются областью, где ЕС располагает обширными полномочиями. В этих направлениях социальной политики институты ЕС ограничиваются постановкой общих приоритетов, отвечающим целям и задачам стран-членов, а также предложением той или иной стране каких-либо рекомендаций.

Приоритетами ЕС, также отвечающими интересам Германии, являются стимулирование обучения в течение всей жизни с целью облегчить гражданам ЕС поиск работы, развитие академической мобильности студентов и преподавателей, а также создание общеевропейского образовательного пространства (Болонская система), усилия по созданию которого прилагаются со стороны Совета Европы, Европейского союза и участников данного процесса.

Присоединившись к Болонскому процессу, Германия изменила свою систему высшего образования, введя двухуровневую систему «бакалавр-магистр» для 16 800 образовательных программ, что составляет 91% [16]. Программы, связанные с медициной и юриспруденцией, в новую систему не вошли. Несмотря на критику Болонской системы в Германии [8], выпускники 3-годичных бакалаврских программ не испытывают трудностей на рынке труда, особенно те, кто специализируется в прикладных науках [9].

Германия также участвует в программе «Erasmus+» в рамках стратегии Europe-2020. Она направлена на приобретение молодежью навыков и знаний в современном мире и необходимых для той или иной профессии, а также на повышение трудоустройства среди молодежи, так как ожидается, что полученные в ходе участия в программе полезные навыки и знания помогут молодежи найти свое место на рынке труда [16].

О том, что участие в данных программах идет Германии на пользу, могут подтвердить следующие цифры. За последние 10 лет в Германии сократилась доля лиц, имеющих незаконченное образование или квалификацию (с 11,8% в 2008 г. до 10,1% в 2017 г.). Это почти соответствует цели ФРГ понизить долю данных лиц до менее 10% [7], а также повысился процент граждан, имеющих высшее образование (с 27,7% в 2008 г. до 34% в 2017 г.), что, правда, ниже среднего показателя по ЕС, составляющего 39,9% [6].

В отношении здравоохранения стоит отметить тот факт, что основное влияние ЕС на ФРГ проявляется скорее в законодательных и экономических аспектах. Законодательство ЕС регулирует вопросы и стандарты производства фармакологической продукции, а также её продажу.

На национальном уровне Федеральное министерство здравоохранения Германии подтверждает приверженность принципам ЕС при осуществлении здравоохранительных программ и проектов внутри страны. На международном — активно взаимодействует с институтами ЕС и со странами-членами ЕС по вопросам развития медицины и оказания медицинской помощи [18]. Вместе с другими членами ЕС, Германия соблюдает и осуществляет задачи, которые не могут быть претворены в жизнь в рамках одной страны. Они включают в себя предотвращение появления трансграничных эпидемий, свободное перемещение пациентов по всему ЕС, свободное передвижение медицинских работников, обеспечение высокого качества медицинской продукции.

Как и все члены ЕС, ФРГ приняла и воплощает на практике стратегию «Европа — 2020» (Europe 2020 Strategy) [5], где обязуется совместно со странами-членами Евросоюза содействовать экономической и социальной стабильности на континенте. Развитие и улучшение здравоохранительной системы внутри Германии является частью этой стратегии и в сочетании с региональным сотрудничеством в рамках ЕС может способствовать улучшению здравоохранения в странах-участниках.

Одним из самых ярких примеров такого рода сотрудничества является участие Германии в проекте приграничного сотрудничества по вопросам здравоохранения и подготовки медицинских работников. В основном оно проводится на уровне медицинских учреждений или институтов, расположенных в граничащих странах, в непосредственной близости друг от друга [15]. Германия является лидером по количеству такого рода проектов, в которые она вовлечена, — 11. Основными партнерами ФРГ являются Нидерланды, Австрия, Дания (регион Южная Дания — земля Шлезвиг-Гольштейн), Франция и Швейцария.

В рамках каждого проекта преследуются определенные цели. Это могут быть облегчение процедуры взаимного признания дипломов и квалификаций медицинских работников и корректировка дисбалансов на рынке труда [24] (регион Южная Дания — земля Шлезвиг-Гольштейн, Германия); повышение трудоустройства среди медицинских работников и обмен опытом [15, р. 20-21] (Aachen — Maastricht university hospital collaboration); своевременное оказание срочной медицинской помощи [15, р. 24] (Braunau, Bavaria — Simbach, Upper Austria emergency care collaboration) и Emergency care in the Meuse-Rhine Euregio (Германия, Нидерланды и Франция).

Подобный подход позволяет улучшить функционирование здравоохранительных систем стран ЕС на основе обмена опытом, способствуя развитию выгодного приграничного сотрудничества. Роль ЕС состоит в том, что сотрудничество осуществляется на основе законодательных директив ЕС, а ЕС принимает материальное участие в каждом из проектов, полностью или частично обеспечивая их финансирование [10, р. 3-11].

Подводя итоги, можно сделать вывод о том, что влияние ЕС на аспекты социальной системы ФРГ осуществляется через различные общеевропейские либо региональные программы или проекты. В то же время программы взаимодействия не осуществляются непосредственно из Брюсселя, а согласуются с министерством или ведомством ФРГ, ответственным за тот или иной социальный вопрос. Такой подход обеспечивает контроль органов власти ФРГ над выполняемыми программами и позволяет получать необходимую поддержку, в том числе и финансовую от ЕС. Так как ключевые интересы ФРГ и ЕС совпадают — увеличение долгосрочной занятости работников, развитие общеевропейского образовательного пространства и улучшение уровня здравоохранения вкупе с развитием регионального сотрудничества способствуют экономическому развитию в Германии и партнерских странах, а также поддержанию социальной стабильности.

Список использованных источников и литературы

1. Ломакина И.С. Социальная политика ЕС в процессе европейской интеграции: становление, развитие, реализация // Вестник Челябинской государственной академии культуры и искусств. 2008. № 3 (15). С. 77-84.
2. Мак-Ки М., Мак-Лехоз Л. и др. Здравоохранение и расширение Европейского Союза. Европейская обсерватория по системам и политике здравоохранения, 2004. С.14-16.
3. Berger S. Social Democracy and the Working Class in Nineteenth and Twentieth Century Germany. London and New York: Longman, 2000. 280 p.
4. Boissoneault L. Bismark Tried to End Socialism’s Grip — by Offering Government Healthcare // Smithsonian. [Электронный ресурс] URL: https://www.smithsonianmag.com/history/bismarck-tried-end-socialisms-grip-offering-government-healthcare-180964064/ (дата обращения: 12.05.2018).
5. Europe 2020 — for a healthier EU [Электронный ресурс] // The Official Website of the European Commission. URL: https://ec.europa.eu/health/europe_2020_en.
6. Europe 2020 targets: statistics and indicators for Germany [Электронный ресурс] // The Official Website of the European Commission. URL: https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester/european-semester-your-country/germany/europe-2020-targets-statistics-and-indicators-germany_en#early-leavers-from-education-and-training.
7. Europe 2020 Targets // Eurostat. [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/4411192/4411431/Europe_2020_Targets.pdf (дата обращения: 12.05.2018).
8. German Universities ‘Share Blame’ for Problems (15 August 2012) [Электронный ресурс] // Der Spiegel. URL: http://www.spiegel.de/international/germany/press-review-on-bologna-process-education-reforms-a-850185.html.
9. Germany’s Bologna Process: ‘not as bad as everybody thinks’ (7 May 2017) [Электронный ресурс] // Times Higher Education. URL: https://www.timeshighereducation.com/news/germanys-bologna-process-not-as-bad-as-everybody-thinks.
10. Glinos, I.A., Wismar, M. Hospitals and borders: an introduction to cross-border collaboration/ I. A. Glinos, M. Wismar // Hospitals and Borders. UK: World Health Organization, 2013. P. 3-11.
11. Golinowska, S., Żukowski, M. European social policy (supranational) / S. Golinowska, M. Żukowski // Diversity and Commonality in European Social Policies: The Forging of a European Social Model. / Ed. by Stanisława Golinowska et al. — Warsaw: Friedrich-Ebert-Stiftung and Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2009. 428 p.
12. Hinrichs, K. The German welfare state: tradition and changes / S. Golinowska, M. Żukowski // Diversity and Commonality in European Social Policies: The Forging of a European Social Model. Warsaw: Friedrich-Ebert-Stiftung and Wydawnictwo Naukowe Scholar, 2009. P. 202-203.
13. Implementing Bologna structures and principles in German universities // German Rector’s Conference. [Электронный ресурс] URL: https://www.hrk.de/activities/bologna-process/.
14. Lak, M. The Early Years of European Integration—German and Dutch Reactions to the Schuman Plan / J. de Zwaan, M. Lak // Governance and Security Issues of the European Union. The Hague: T.M.C. Asser Press, 2016. 353 p.
15. Study on Cross-Border Cooperation. Final report // Gesundheit Österreich Forschungs und Planungs GmbH, European Commission, 2018. 20 р.
16. Studying in Germany through Erasmus+ [Электронный ресурс] // Studying in Germany. URL: https://www.studying-in-germany.org/studying-in-germany-through-erasmus/.
17. Treaty establishing the European Coal and Steel Community, ECSC Treaty // EUR-Lex. [Электронный ресурс] URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=LEGISSUM:xy0022 .
18. Europäische Gesundheitspolitik [Электронный ресурс] // Bundesministerium für Gesundheit. URL: https://www.bundesgesundheitsministerium.de/themen/internationale-gesundheitspolitik/europa/europaeische-gesundheitspolitik.html (дата обращения: 15.05.2018).
19. Europäischer Sozialfonds in Zahlen [Электронный ресурс] // Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). S.2 URL: http://www.esf.de/portal/SharedDocs/PDFs/DE/Berichte/esf-in-zahlen.pdf?__blob=publicationFile&v=2.
20. Liste der EHAP-Proekte [Электронный ресурс] // Bundesministerium für Arbeit und Soziales — URL: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Thema-Internationales/liste-ehap-projekte.pdf?__blob=publicationFile&v=6.
21. Operationelles Programm des Bundes für den Europäischen Sozialfonds in der Förderperiode 2014 — 2020 [Электронный ресурс] // Europäischer Sozialfonds für Deutschland URL: http://www.esf.de/portal/SharedDocs/PDFs/DE/Meldung/2014/2014_10_21_op.pdf?__blob=publicationFile&v=3.
22. Verordnung (EU) Nr. 223/2014 Des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. März 2014 zum Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen [Электронный ресурс] // Bundesministerium für Arbeit und Soziales URL: http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/Thema-Internationales/ehap-verordnung-11-03-2014.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

Человеческое измерение международных отношений