Методы и институты реализации публичной дипломатии США. Документальный аспект
Аннотация. В данной статье рассмотрены механизмы реализации публичной дипломатии США. Автором проанализирована законодательная база США, касающаяся использования данного инструмента внешней политики, на предмет выявления приоритетных методов и институтов.
Ключевые слова: Соединенные Штаты Америки, публичная дипломатия, нормативная база, внешняя политика.
Abstract. This article refers to ways of implementation of the US public diplomacy. The US legal framework dealing with this tool of foreign policy has been analyzed by the author with a view to educe the priority methods and institutions.
Keywords: the United States of America, public diplomacy, legal framework, foreign policy.
Публичная дипломатия, как инструмент внешней политики, ставит своей целью влияние на решения правительств и предпочтения обществ зарубежных стран. Отличие публичной дипломатии от более традиционных инструментов внешней политики состоит не только в цели, но и в средствах ее достижения, а также в акторах, принимающих участие в ее реализации.
Сложно найти более актуальный и очевидный пример успешной публичной дипломатии, чем публичная дипломатия Соединенных Штатов Америки. В период со второй половины XX века по наше время очевидно усиление культурной экспансии США, что является эффективным орудием реализации внешней политики в руках американского правительства.[3, с.86]
Для того чтобы составить представление о методах, инструментах и институтах реализации публичной дипломатии, мы обратились к определению, данному Эдмундом Гуллионом деканом Школы Права и Дипломатии им. Флетчера, старейшей в США профессиональной школы международных отношений: «Публичная дипломатия… включает в себя измерения международных отношений, выходящие за рамки традиционной дипломатии: культивирование правительствами общественного мнения в других странах, взаимодействие частных групп и интересов одной страны с другой, освещение международных отношений и их влияния на политику государства, взаимодействие между теми, чья работа заключается в коммуникации (дипломаты и зарубежные корреспонденты) и процесс межкультурных коммуникаций…» [6] Из этого определения можно выделить не только цель использования публичной дипломатии, но и категории институтов, участвующие в ее реализации.
В первую очередь, мы выделили субъекты, к числу которых можно отнести: 1) органы государственной власти и правительства; 2) частные группы интересов и отдельные лица; 3) те, кто освещает международные отношения, то есть СМИ и работающие в них журналисты; 4) участники межкультурных коммуникаций (как организации, так и отдельные граждане). Во-вторых, существует несколько линий реализации публичной дипломатии: правительство (одной страны) — общество (другой страны), общество (одной страны) — общество (другой страны) и общество (одной страны) — правительство (другой страны). Все эти направления имеют свои особенности и специфические методы, однако многие ученые сходятся во мнении, что инструменты публичной дипломатии, используемые различными институтами и акторами, сводится в достаточно ограниченному набору. [1, c. 275]
Перечень программ публичной дипломатии предлагают в своей работе А.И. Кубышкин и Н. А. Цветкова. Они предлагают разделить программы публичной дипломатии США на следующие группы:
1. Аналитические — включают в себя сбор информации о мнении зарубежной аудитории о государстве. Их использование позволяет выяснить категории населения, наиболее отрицательно относящиеся к политике заинтересованного государства и сделать ее целью публичной дипломатии.
2. Информационные — информационная поддержка внешней политики, а также информирование зарубежной аудитории посредством СМИ, сети Интернет и других источников. В настоящее время в рамках подобных программ появились новые тенденции. Например, приоритетность информационных зон, которое дает возможность усилить воздействие на те территории, улучшение имиджа на которых особенно важно для государства.
3. Образовательные программы подразумевают под собой образовательные обмены в академической среде, а также целевое обучение определенных групп населения, таких как политики, члены партий и НКО, молодежь и студенты, бизнесмены. Эти программы нацелены, в первую очередь, на формирование в зарубежных странах элиты, которая бы проводила политику, дружественную по отношению к заинтересованному государству.
4. К программам в области культуры относят культурные обмены, выставки, конгрессы творческой интеллигенции, издательская деятельность и общение культурных групп. Этот инструмент имеет в себе как культурологическую, так и политическую составляющую. Специфика этого инструмента состоит в том, что он используется в тех случаях, когда невозможно использование других инструментов. [2, с. 71]
Для того, чтобы составить представление об эффективности и потенциале публичной дипломатии США , необходимо составить представление о том, каким методам, институтам и инструментам ее реализации правительство Соединенных Штатов отдает предпочтение. Это можно сделать, изучив законодательную базу США в данной сфере, поскольку она является основой использования публичной дипломатии как инструмента внешней политики США.
В данный момент, основополагающие полномочия правительства США по участию в публичной дипломатии в ее многочисленных проявлениях законодательно закреплены в четырёх основных нормативных актах. [5, c.3] В этот список входят: Закон «Об основных полномочиях Государственного департамента» 1956 г., Закон «Об обмене в сфере информации и образования» (также известный как закон Смита — Мундта) 1948г, к которому в 2013г. была принята поправка «Обновленный Акт Смита — Мундта», закон «О взаимном обмене в сфере информации и образования» 1961г, а также «Закон США о международном вещании» 1994г.
Закон «Об основных полномочиях Государственного департамента» 1956г. и его поправки (P.L. 84-885; 22 U.S.C. §§2651a, 2669 и след.), утверждают должности шести заместителей Генерального Секретаря, предусматривая, что один из них является заместителем Генерального Секретаря по вопросам публичной дипломатии. Раздел 1(b) (3) Закона (22 USC § 2651a(b)(3)), характеризует должность заместителя Госсекретаря по публичной дипломатии, следующим образом: «на него возложена основная ответственность по оказанию помощи Госсекретарю и первому заместителю Государственного секретаря в формировании и реализации публичной дипломатии Соединенных Штатов, включая международные программы образовательного и культурного обмена, информирование и
международное вещание». В число обязанностей заместителя Государственного Секретаря входят подготовка ежегодного стратегического плана по публичной дипломатии, контроль за разработкой и внедрением соответствующих методик оценки программ публичной дипломатии, а также оказание содействия Агентству США по международному развитию (USAID) и Совету Управляющих вещание (BBG) в реализации политики США.
Раздел 60 акта (22 U.S.C. § 2732) под названием «Обязанности Государственного Департамента США в рамках публичной дипломатии» требует от Госсекретаря признания публичной дипломатии неотъемлемой частью внешней политики США. Задача секретаря заключается в том, чтобы приложить все усилия для координации деятельности федеральных агентств в рамках публичной дипломатии, сотрудничество с Советом Управляющих Вещанием с целью выработки обстоятельной стратегии по использованию ресурсов публичной дипломатии и определение ее долгосрочных целей. Секретарь также работает с Агентством США по международному развитию и другими частными и государственными организациями, с целью контроля за тем, что информация о предлагаемом сотрудничестве с США достигает стран-получателей в полном объеме.
Данный акт является основополагающим в вопросах о роли публичной дипломатии во внешней политике США, поскольку утверждает публичную дипломатию как неотъемлемую часть внешней политики, а также перечисляет методы публичной дипломатии, ответственность за реализацию которых на Госсекретаре США и его заместителях.
Другим примером закона, определяющего публичную дипломатию США, является Закон «Об обмене в сфере информации и образования» (также известный как закон Смита-Мундта) 1948г. [5, c. 4] Долгое время этот закон вызывал споры в обществе, будучи чрезвычайно противоречивым — он запрещал вещание СМИ, содержащее пропаганду, обращенную на зарубежные общества, на территории США. В 2013г. к этому закону была принята поправка «Обновленный Акт Смита-Мундта», согласно которой информация, предназначенная для распространения за рубежом, стала доступна и в США.
Закон «Об обмене в сфере информации и образования» 1948г. с поправками (P.L. 80-402; 22 U.S.C. § 1431 и след.) играл роль определяющего документа в послевоенное время по вопросам обмена в сфере информации и образования с зарубежными странами. Раздел 501 (22 U.S.C. § 1461) определяет в качестве основной задачи закона «предоставить правительству Соединенных Штатов возможность улучшить взаимопонимание между Соединенными Штатами Америки и народами других стран». Этот раздел дает Госсекретарю полномочия по подготовке и распространению «информации о Соединенных Штатах Америки, их народе и политике, посредствам печатных СМИ, книг, радио, фильмов и других способов распространения информации, через информационный центры и информаторов за рубежом».
Раздел 502 (22 U.S.C. § 1462) данного закона накладывает ограничения на действия международного характера, связанные с распространением информации, требуя их реализации таким образом, что они не будут конкурировать с распространением информации по частным каналам, если она будет доказана достоверной, а также запрещает монополию государства на производство и финансирование коротковолновых или любых других СМИ. Далее, защищая частный сектор и поддерживая его, раздел 1005 (22 U.S.C. § 1437) указывает, что в обязанности Госсекретаря входит максимально широкое использование «услуг и средств частных агентств, включая существующую американскую прессу, публикации, радио, телевидение и другие инструменты посредством заключения двусторонних соглашений или каким-либо другим способом». В дальнейшем государство должно было использовать частные агентства в любой области «в соответствии с настоящим и потенциальном рынком их услуг в каждой стране».
В результате, мы можем сделать вывод, что данный закон является одним из важнейших в данной сфере, поскольку именно он устанавливает официально основную цель публичной дипломатии. Также данный закон оговаривает роль частных акторов публичной дипломатии, не противопоставляя их государственным, а наоборот, поощряя использование частных акторов государством. Таким образом, данный закон определяет важную роль НПО в публичной дипломатии США.
Закон «О взаимном обмене в сфере информации и образования» 1961г с поправками (P.L. 87-256; 22 U.S.C. § 2451 и след.), также известный как Закон Фулбрайта-Хэйса,причисляет образовательные обмены к числу программ публичной дипломатии США. Раздел 101 закона (22 U.S.C. § 2451) отмечает его 4 основные задачи:
1. Укрепить взаимопонимание между народом США и народами других стран при помощи образовательных и культурных обменов;
2. Усилить связи, соединяющие США с другими нациями, демонстрируя интерес к образованию и культуре, разработкам и достижениям народа США и других стран, и внося посильный вклад в мирную и плодотворную жизнь людей по всему миру;
3. Продвигать международное сотрудничество для развития образования и культуры;
4. Принимать участие в развитие дружественных и мирных отношений, основанных на взаимопонимании между США и другими государствами мира. [5, c. 4]
Согласно разделу 102 (22 U.S.C. § 2452), президент имеет полномочия предпринимать шаги, которые, по его мнению, могли бы усилить международное сотрудничество. Действия, предусмотренные этим актом, включают:
5. Предоставление грантов, контрактов и т.п. для образовательных и культурных обменов для жителей США и других стран;
6. Обеспечение участия международных ярмарках и выставках за рубежом;
7. Обеспечение обмена книгами, печатными изданиями и правительственными публикациями, а также копиями и переводами подобного материала;
8. Содействие основанию, расширению, поддержке и работе школ и других образовательных институтов за рубежом, а также поощрять американские исследования в других странах;
9. Продвижение изучение иностранных языков и регионоведения среди американцев;
10. Обеспечение присутствия представителей США в международных неправительственных образовательных, научных и технических встречах; а также
11. Обеспечение соблюдения и гарантия свободы вероисповедования за рубежом при помощи взаимного обмена и визитов религиозных лидеров, ученых и специалистов юридического профиля в сфере религиозных свобод между США и другими странами.
Раздел 112 данного закона (22 U.S.C. § 2460) подразумевает создание Бюро по вопросам образования и культуры при госдепартаменте США, в задачи которого входит поддержка, координация и наблюдение за различными программами и обменами, включая Программу Фулбрайта, Программу Хьюберта Хамфри, Американские культурные центры и библиотека, а также некоторые другие.
В этом законе закрепляется важность образовательных и культурных обменов как методов публичной дипломатии. Мы видим, что данная сфера работы американских ведомств публичной дипломатии очень тщательно проработана, в частности, представлена роль президента и его полномочия. К тому же, устанавливается не только важность публичной дипломатии в целом, но и ее отдельного инструмента, такого как обмены, образовательные и культурные. Данная сфера деятельности чрезвычайно важна в США, что мы видим на законодательном уровне, и что, как мы может отметить дальше в тексте работы, заметно на практике.
«Закон США о международном вещании» 1994г. с поправками (P.L. 103-236; 22 U.S.C. 6201 и след.) преобразует американское международное вещание в мирных целях. Он создает Совет управляющих по вопросам вещания, состоящий из 9 членов, члены которого назначаются Президентом при одобрении Сената, и Бюро Международного Вещания, работающего под руководством Совета Управляющих вещанием, регулируя работы Голоса Америки и Вещания на Кубе. В рамках этого закона все зарубежное вещание США становится подотчетно Совету Управляющих вещанием. [5, c. 6] Миссией Совета является «продвижение свободы и демократии и способствование взаимопониманию с помощью распространения среди международной аудитории достоверной, объективной и разнообразной информации и новостей о США и мире». [4]
Изучив документальные основы публичной дипломатии США, мы можем сделать вывод, что применение данного инструмента воздействия на общественное мнение имеет долгие традиции в США. Важность публичной дипломатии, как одного из инструментов внешней политики, была обозначена в американском законодательстве еще в начале «холодной войны». Согласно законодательству США, публичная дипломатия и ее методы являются неотъемлемыми частями внешней политики государства в целом. Также были тщательно проработана структура методов публичной дипломатии и четко распределены полномочия между ее участниками. Ключевыми акторами публичной дипломатии США является, в первую очередь, государственный департамент, роль которого прописана очень четко, наряду с методами и программами публичной дипломатии, которые ему предписано использовать. Немаловажная роль в участии в публичной дипломатии США отводится президенту страны. Наряду с государственными учреждениями, в публичной дипломатии США могут участвовать и частные акторы, причем использование данного ресурса правительством поощряется законодательством. Среди методов публичной дипломатии, применяемых США, можно выделить культурные и образовательные обмены, которым уделяется особое место в законодательной базе США, что, как мы сможем увидеть далее, накладывает свой отпечаток на практическое применение публичной дипломатии институтами этого государства. Кроме того, необходимость использования аналитических и информационных методов публичной дипломатии также прописана в законодательстве США. Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что стратегия использования публичной дипломатии как инструмента внешней политики США проработана на высоком уровне и включает в себя использование всех известных методов и традиционных институтов.
Список источников и литературы:
1. Долинский А.В. Эволюция теоретических оснований публичной дипломатии // Вестник МГИМО Университета. 2011. № 2.
2. Кубышкин А. И., Цветкова Н. А. Публичная дипломатия США: учебное пособие для вузов. М.: Аспект-пресс, 2013
3. Филлимонов Г. Ю. «Внешняя культурная политика США как компонент “мягкой силы”». М, 2007
4. Broadcasting Board of Governors website, <http://www.bbg.gov/about/documents/BBGFactSheet2-09.pdf>
5. U.S. Public Diplomacy: Background and Current Issues // CRS Report for Congress, 2009. 30.05.2014 < www.fas.org/sgp/crs/row/R40989.pdf>
6. What is Public Diplomacy? 06.03.2014 <http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy>